2019年4月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》正式實(shí)施。其中許多亮點(diǎn)引來(lái)熱議，特別是確立救援費(fèi)用由事故責(zé)任單位承擔(dān)的原則，打破了“應(yīng)急救援，不得收費(fèi)”的規(guī)定和慣例，得到了業(yè)界廣泛認(rèn)同。與此同時(shí)，關(guān)于事故調(diào)查費(fèi)用是否也應(yīng)由事故責(zé)任單位承擔(dān)的討論也迅速展開(kāi)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，生產(chǎn)安全事故救援與調(diào)查都是因發(fā)生事故而產(chǎn)生的，這兩種費(fèi)用都應(yīng)該由事故責(zé)任單位承擔(dān)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事故調(diào)查與事故救援性質(zhì)不同，事故調(diào)查是政府履行法定職責(zé)的行政行為，調(diào)查費(fèi)用不應(yīng)由事故責(zé)任單位承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由履行職責(zé)的政府承擔(dān)。筆者通過(guò)分析事故調(diào)查行政行為的法律屬性，結(jié)合國(guó)內(nèi)生產(chǎn)安全事故調(diào)查費(fèi)用支出的現(xiàn)狀，剖析事故調(diào)查與事故救援的區(qū)別，并結(jié)合有關(guān)部門(mén)、部分省市的做法，對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用的合理合法定位進(jìn)行了探討。

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用的規(guī)定及施行現(xiàn)狀

目前，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》與2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院493號(hào)令）并沒(méi)有關(guān)于事故調(diào)查費(fèi)用的具體條款，也未授權(quán)由地方政府作出規(guī)定。在原國(guó)家安全監(jiān)管總局有關(guān)事故調(diào)查的規(guī)章及規(guī)范性文件如《生產(chǎn)安全事故罰款處罰規(guī)定（試行）》（安全監(jiān)管總局13號(hào)令）及《關(guān)于生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理中有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》（安監(jiān)總政法〔2013〕115 號(hào)）等系列文件中也未見(jiàn)涉及事故調(diào)查費(fèi)用的內(nèi)容，應(yīng)急管理部組建以后也尚未就事故調(diào)查費(fèi)用作出明確規(guī)定。

繼《安全生產(chǎn)法》和國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》頒布實(shí)施之后，全國(guó)各地相繼出臺(tái)地方法規(guī)《安全生產(chǎn)條例》規(guī)范事故調(diào)查處理，部分省份出臺(tái)政府規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定了事故報(bào)告和調(diào)查處理的實(shí)施辦法。全國(guó)共有30個(gè)省份出臺(tái)了省級(jí)地方法規(guī)《安全生產(chǎn)條例》，其中有2個(gè)省份在地方法規(guī)《安全生產(chǎn)條例》中明確規(guī)定“事故調(diào)查處理費(fèi)用由發(fā)生事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位承擔(dān)”，其他28個(gè)省份在地方法規(guī)《安全生產(chǎn)條例》中未對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用作出明確規(guī)定；全國(guó)有14個(gè)省份出臺(tái)政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件性質(zhì)的事故報(bào)告和調(diào)查處理實(shí)施辦法或者具體規(guī)定，在14份文件中，僅有1家政府規(guī)章規(guī)定了“事故調(diào)查中發(fā)生的有關(guān)費(fèi)用，由事故發(fā)生單位承擔(dān)”，其他13份文件均未涉及事故調(diào)查費(fèi)用的內(nèi)容。

數(shù)據(jù)顯示，目前國(guó)家安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用的規(guī)定整體上是缺失的。但事故發(fā)生后，事故調(diào)查費(fèi)用（包括聘請(qǐng)專(zhuān)家參與調(diào)查費(fèi)用、檢測(cè)檢驗(yàn)鑒定費(fèi)用、調(diào)查人員食宿車(chē)輛費(fèi)用等）是客觀存在的事實(shí)。由于缺乏法條的規(guī)定，各地在事故調(diào)查費(fèi)用誰(shuí)來(lái)承擔(dān)的問(wèn)題上出現(xiàn)了不同意見(jiàn)和做法：一種意見(jiàn)認(rèn)為政府組成調(diào)查組調(diào)查事故是一種政府行為，由此發(fā)生的事故調(diào)查費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)承擔(dān)，因此調(diào)查人員會(huì)按照程序向政府申請(qǐng)事故調(diào)查專(zhuān)項(xiàng)資金，由政府主動(dòng)承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，既然是企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，政府為了企業(yè)調(diào)查事故，所產(chǎn)生的費(fèi)用理應(yīng)由事故發(fā)生單位承擔(dān)，政府沒(méi)必要也不應(yīng)該為企業(yè)買(mǎi)單。

工作實(shí)踐中，一些政府調(diào)查人員常常直接指令事故發(fā)生單位承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用。還有一種情況，調(diào)查人員明知沒(méi)有法律規(guī)定，但政府也不想承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用，常常會(huì)“暗示”事故發(fā)生單位去處理有關(guān)費(fèi)用；特別是《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（2019年4月1日實(shí)施）規(guī)定應(yīng)急救援費(fèi)用由事故責(zé)任單位承擔(dān)的原則以后，很多政府調(diào)查人員就把事故救援費(fèi)用和事故調(diào)查費(fèi)用等同起來(lái)，認(rèn)為由企業(yè)承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)。而作為事故發(fā)生單位，因自身處以一種“接受調(diào)查”的被動(dòng)地位，不敢或者不愿和政府有不同意見(jiàn)，也常常會(huì)主動(dòng)承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用。無(wú)論“明講”或者“暗示”，大部分事故發(fā)生單位都承擔(dān)了事故調(diào)查費(fèi)用，這似乎也成了事故調(diào)查處理的潛規(guī)則。

哪些層級(jí)的文件可以設(shè)定事故發(fā)生單位承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用

政府實(shí)施事故調(diào)查是行政管理行為，因此必須以法律法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件作為管理的依據(jù)。若由政府承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用，這個(gè)問(wèn)題并不復(fù)雜。但讓事故發(fā)生單位承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用則涉及行政相對(duì)人的權(quán)益、義務(wù)事項(xiàng)，必須明晰在哪些文件中可以對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行設(shè)定：

規(guī)范性文件能否設(shè)定。

中共中央國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》指出，“規(guī)范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)”。2018年5月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37 號(hào)）規(guī)定“行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項(xiàng)”、“不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)”。全國(guó)大部分省份都制定了具體的規(guī)范性文件管理辦法，對(duì)行政管理中涉及行政相對(duì)人權(quán)益、義務(wù)的事項(xiàng)進(jìn)行了明確。由于“由事故發(fā)生單位承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用”是增加行政相對(duì)人義務(wù)的事項(xiàng)，因此，在無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，各級(jí)政府或者事故調(diào)查處理部門(mén)不能通過(guò)制定規(guī)范性文件來(lái)設(shè)定由事故發(fā)生單位承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用。

部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章能否設(shè)定。

《規(guī)章制定程序條例》（2017年修訂）第三條第二款規(guī)定：“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！痹摋l款對(duì)行政規(guī)章和地方政府規(guī)章就涉及行政相對(duì)人權(quán)益、義務(wù)事項(xiàng)作出了限制性要求，在目前現(xiàn)行法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用沒(méi)有作出規(guī)定的情況下，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章不能設(shè)定由事故發(fā)生單位承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用的規(guī)定。另外，在多數(shù)地區(qū)地方性法規(guī)未作出明確規(guī)定的情況下，地方政府規(guī)章也不能作出規(guī)定，讓事故發(fā)生單位承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用。

地方性法規(guī)設(shè)定由事故發(fā)生單位承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用的合法性探討

《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院493號(hào)令）是目前國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府調(diào)查處理事故的主要遵循。493號(hào)令規(guī)定了事故調(diào)查的原則和程序，明確事故調(diào)查實(shí)行分級(jí)調(diào)查的原則。由于各地企業(yè)分布的行業(yè)類(lèi)別有所區(qū)別，因此各地發(fā)生事故的行業(yè)領(lǐng)域、事故類(lèi)別也不盡相同。有的地方煤礦事故較多，有的地方非煤礦山事故較多，有的地方危險(xiǎn)化學(xué)品事故較多，且事故類(lèi)別（坍塌、冒頂、觸電、機(jī)械傷害、高處墜落等）也存在地方性差別。但是，按照493號(hào)令規(guī)定的調(diào)查程序，其事故調(diào)查組組成、事故調(diào)查方案制定、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查過(guò)程、調(diào)查時(shí)限、責(zé)任認(rèn)定等法定事項(xiàng)是不能隨意變更的，各級(jí)政府必須嚴(yán)格遵從，不應(yīng)當(dāng)因事故的“地方特色”而有差別。因此，其間發(fā)生的事故調(diào)查費(fèi)用并不具有“地方性事務(wù)”和“需要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況作出規(guī)定”的本質(zhì)特征。493號(hào)令中并未規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，就事故調(diào)查費(fèi)用作出具體規(guī)定”，是否對(duì)事故調(diào)查費(fèi)用進(jìn)行設(shè)定并不影響法律和行政法規(guī)的執(zhí)行，因此在地方性法規(guī)中對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行設(shè)定，明確“事故調(diào)查費(fèi)用由事故發(fā)生單位承擔(dān)”，其必要性和合法性值得探討。

綜上所述，讓事故發(fā)生單位承擔(dān)事故調(diào)查費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)從法律、行政法規(guī)層面予以明確。

從事故調(diào)查與事故救援的法律屬性分析事故調(diào)查費(fèi)用的歸屬

事故調(diào)查和應(yīng)急救援是緊密關(guān)聯(lián)的兩個(gè)事件，雖然都是針對(duì)事故發(fā)生后由政府部門(mén)采取的行政行為，但在本質(zhì)上是完全不同的。因此，其費(fèi)用的歸屬也應(yīng)是不同的：

目的不同。事故調(diào)查的目的是查清事故原因，提出對(duì)策措施，確定責(zé)任單位和責(zé)任人，提出追究責(zé)任的建議，防止類(lèi)似事故再次發(fā)生。事故救援的目的，是通過(guò)政府組織協(xié)調(diào)救援力量開(kāi)展救援行動(dòng)，防止事故進(jìn)一步擴(kuò)大化，減少或者降低人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。事故調(diào)查是政府施行的管理行為，而事故救援則是政府主導(dǎo)的服務(wù)行為。

必要性不同。事故調(diào)查由多個(gè)政府部門(mén)組成事故調(diào)查組，必須以出具事故調(diào)查報(bào)告為終結(jié)，屬于必須完成的事項(xiàng)，具有強(qiáng)制性，不能隨便撤銷(xiāo)。而事故救援則是由政府部門(mén)、社會(huì)救援力量、企業(yè)救援力量參與的活動(dòng)，可以根據(jù)事故發(fā)生發(fā)展的情況，適時(shí)決定是否終止。特別是當(dāng)事故發(fā)生單位依靠自身力量或者借助鄰近救援隊(duì)伍，能夠控制災(zāi)情，完成救援任務(wù)時(shí)，政府就沒(méi)必要參與事故救援。因此，政府部門(mén)的救援行為有時(shí)候并不是必須的。

受益方不同。事故調(diào)查的目的是針對(duì)發(fā)生的事故，查清事故原因，提出防范措施和處理意見(jiàn)，為政府安全生產(chǎn)管理提供科學(xué)依據(jù)。政府根據(jù)事故調(diào)查的數(shù)據(jù)，對(duì)本地區(qū)防范類(lèi)似事故作出決策，防止類(lèi)似事故再次發(fā)生，提升當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)管理水平，就事件本身而言，受益方是政府而不是企業(yè)。而救援本身對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種止損行為，企業(yè)是受益方，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)參與救援的隊(duì)伍和人員（無(wú)論是政府的或者是民間的）在救援活動(dòng)中發(fā)生的損失給予補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由被救援的事故發(fā)生單位支付相應(yīng)的救援費(fèi)用。這也符合民法受益補(bǔ)償原則。

綜上所述，事故調(diào)查費(fèi)用不同于事故救援費(fèi)用，不能簡(jiǎn)單地將二者混為一談，更不能簡(jiǎn)單地規(guī)定事故調(diào)查費(fèi)用一律由事故發(fā)生單位承擔(dān)。事故調(diào)查費(fèi)用該由誰(shuí)承擔(dān)，應(yīng)根據(jù)事故調(diào)查過(guò)程各自應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)來(lái)確定，不能一概而論。

一些部門(mén)的做法是值得借鑒的。2018年5月1日起實(shí)施的《道路交通事故處理程序規(guī)定》（公安部令第146號(hào)）規(guī)定：涉及事故調(diào)查的“檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)承擔(dān)”“因扣留車(chē)輛發(fā)生的費(fèi)用由作出決定的公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)承擔(dān)”。作為公安部的行政規(guī)章，《道路交通事故處理程序規(guī)定》確立了主要由政府承擔(dān)調(diào)查費(fèi)用的原則。生產(chǎn)安全事故的調(diào)查和道路交通事故的調(diào)查有很多相同之處，公安部門(mén)的做法對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)正確處理生產(chǎn)安全事故調(diào)查費(fèi)用，不失為良好的參照。

（作者單位：河南省鄭州市應(yīng)急管理局）

現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》與2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院493號(hào)令）并沒(méi)有關(guān)于事故調(diào)查費(fèi)用的具體條款，也未授權(quán)由地方政府作出規(guī)定。在原國(guó)家安全監(jiān)管總局有關(guān)事故調(diào)查的規(guī)章及規(guī)范性文件等系列文件中也未見(jiàn)涉及事故調(diào)查費(fèi)用的內(nèi)容，應(yīng)急管理部組建以后也未就事故調(diào)查費(fèi)用作出明確規(guī)定。

觀點(diǎn)

?一種觀點(diǎn)認(rèn)為：生產(chǎn)安全事故救援與調(diào)查都是因發(fā)生事故而產(chǎn)生的，這兩種費(fèi)用都應(yīng)該由事故責(zé)任單位承擔(dān)

觀點(diǎn)

?一種觀點(diǎn)認(rèn)為：事故調(diào)查與事故救援性質(zhì)不同，事故調(diào)查是政府履行法定職責(zé)的行政行為，調(diào)查費(fèi)用不應(yīng)由事故責(zé)任單位承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由履行職責(zé)的政府承擔(dān)

觀點(diǎn)

?一種觀點(diǎn)認(rèn)為：政府組成調(diào)查組調(diào)查事故是一種政府行為，由此發(fā)生的事故調(diào)查費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)承擔(dān)

觀點(diǎn)

?一種觀點(diǎn)認(rèn)為：既然是企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，政府為了企業(yè)調(diào)查事故，所產(chǎn)生的費(fèi)用理應(yīng)由事故發(fā)生單位承擔(dān)，政府沒(méi)必要也不應(yīng)該為企業(yè)買(mǎi)單